Contenido

Presentación

Los municipios en la vida nacional

El régimen municipal en el federalismo mexicano

La importancia del desempeño de los gobiernos municipales y de su evaluación

Condiciones sociopolíticas para un marco institucional de los municipios

Resultados del estudio comparado de la reglamentación en ciudades-capital. Su estructura y sus alcances

Reflexión conclusiva

Bibliografía

Anexo

Sobre los autores

Presentación

El propósito fundamental del estudio es conocer en qué medida los gobiernos municipales, particularmente los de las ciudades-capital de nuestro país, cuentan o han logrado dotarse de un marco institucional adecuado para mejorar su gestión pública y que ésta sea más acorde con las expectativas democráticas y de mejoramiento de la calidad de vida de sus localidades.

Si bien es cierto que esta indagación implica el análisis de varios factores, hemos arriesgado internarnos en esta problemática a través de una veta poco atendida pero que consideramos que puede arrojar luces al respecto: nos referimos a la reglamentación municipal.

Se asume a la reglamentación municipal como capital institucional, lo cual implica un modo de pensar acerca de ella, de su entendimiento y de la manera de abordarla; ello permite el acotamiento comparativo de su normatividad, enfocándole hacia los campos relacionales enmarcados en ella, definiendo la singularidad de sus características y reconociéndole como un subsistema dentro del régimen jurídico político mexicano. El estudio comparado toma estos referentes como orientación teórico-metodológica al analizar la reglamentación como parte importante de las capacidades institucionales con que cuentan las ciudades-capital del país para su desarrollo y, más concretamente, al indagar en qué medida la reglamentación es realmente un adecuado instrumento de gobernación y gestión pública para las capitales consideradas en el estudio.1

Por supuesto que al decidir tomar esta veta de análisis, tenemos claro que no obstante su acotamiento a la norma reglamentaria, su estudio requiere tener presente el contexto sociopolítico del que forma parte. De ahí que también se aborden los efectos de la competencia electoral en la alternancia e integración de los Ayuntamientos, observando si ello ha dado lugar a cambios en la cultura publiadministrativa del quehacer gubernamental, tratando de establecer registros que muestren la receptividad y atención de los gobiernos hacia nuevas problemáticas y demandas de sus poblaciones, más allá de sus responsabilidades tradicionales.

En el estudio aportamos evidencias para demostrar que, en efecto, la multiplicación de los gobiernos municipales dirigidos por partidos políticos diferentes al PRI es una dinámica irreversible y que es un proceso que puede aproximarnos más a un sistema pluralista; incluso la aparición de candidaturas independientes podría canalizar, por la vía institucional, intereses y proyectos ciudadanos alternativos; todo lo cual contribuiría a que la vida democrática se amplíe, en lugar de restringirse.

Sin embargo, existe una opinión predominante en el sentido de que la democratización del régimen mexicano ha sido un proceso caótico y hasta fallido; y que el tránsito hacia la democracia no ha dado los rendimientos esperados. No obstante que esta corriente de opinión desfavorable es la que prevalece, también se encuentran indicadores de que ha habido transformaciones importantes en el sistema político y en la sociedad en general; mas no se puede asegurar que los avances sean siempre progresivos ni que pueda ocurrir un desenlace hacia una involución autoritaria, pues este peligro subsiste. No obstante, se debe pugnar por ampliar los espacios de libertad y tolerancia.

Por otro lado, se encontrarán también elementos que muestran que los ciudadanos parecen interesarse cada vez más en la vida pública y en el desempeño de sus gobiernos, lo cual es indicativo de que hay un proceso de transformación en la cultura política de los mexicanos. Son varios los sectores de la ciudadanía que, pese a la opinión desfavorable que tienen sobre diferentes instituciones, se manifiestan interesados en participar en la solución de los problemas de sus localidades. Por tanto, es muy probable que los ciudadanos se vuelvan más exigentes con sus gobiernos municipales y en general con los servidores públicos.

Los niveles de exigencia ciudadana generarán dinámicas de cambio en los gobiernos municipales; de hecho, el proceso de reingeniería institucional ya está en marcha. Los datos aportados en el presente trabajo muestran que, en efecto, la tasa de emisión de reglamentos municipales ha experimentado un crecimiento sostenido alentado por dos procesos que han sido convergentes: por una parte, la necesaria actualización de los reglamentos de servicios públicos que hemos denominado tradicionales y que han sido alineados a las transformaciones de la legislación federal como, por ejemplo, la provisión de agua con sanidad suficiente para consumo humano, o la recolección, disposición y tratamiento de la basura, etcétera; por otra parte, han aparecido campos de gestión que hemos denominado servicios modernos y que tienen que ver con programas dirigidos a garantizar derechos a poblaciones vulnerables como niños y mujeres que sufren violencia, protección del medio ambiente, previsión de riesgos, etcétera. Es importante recalcar que esta dinámica de reingeniería institucional probablemente generará más cambios e incidirá en la transformación de la cultura publiadministrativa de los gobiernos locales.

Asimismo, se presenta información que muestra una percepción crítica de los ciudadanos acerca de la calidad de los servicios municipales, lo cual hace necesarias categorías analíticas más comprensivas para entender la gestión gubernamental en los municipios. Esto es así porque los indicadores tradicionales para medir la cobertura de los servicios municipales y evaluar el desempeño de los gobiernos ya no son suficientes. Afortunadamente, la información que ahora tenemos disponible abre la posibilidad para evaluar los servicios con criterios de eficacia, eficiencia y calidad; dicha información puede convertirse en un insumo muy útil para diseñar políticas públicas focalizadas o diferenciadas, políticas que sean sensibles a las condiciones peculiares de cada una de las regiones del país.

Justo en la lógica mencionada se aborda la materia central del libro: el análisis de la reglamentación municipal como instrumento de gestión. Para ello se analiza la reglamentación a través de cuatro categorías analíticas que son sustantivas para el propósito del estudio. Ellas son: la estructura y anclaje jurídicos; la condición de gobernabilidad; el estímulo a la gobernanza; y el sentido de gestión estratégica en los reglamentos. Los resultados del análisis mostrarán que el nivel de absorción de estos elementos en la reglamentación municipal todavía es de baja profundidad.

Con esos mismos referentes categoriales se realizaron entrevistas directas a funcionarios municipales de las capitales, cuyos resultantes apuntan a confirmar las dificultades para incorporar en su gestión instrumentos como la planeación estratégica y la gobernanza. De manera que tanto por la vía del análisis institucional de los reglamentos como por la vía de la percepción de los funcionarios, llegamos a una conclusión similar: no existen condiciones y estímulos suficientes que alienten la interacción entre gobiernos y ciudadanía, es decir, falta gobernanza en los espacios locales; además, se requiere fortalecer el marco institucional de los gobiernos municipales para que refuercen sus capacidades de planeación, programación y evaluación de sus acciones.

Las condiciones sociopolíticas de nuestros municipios, incluidas las ciudades-capital del país, presentan fortalezas y debilidades diferenciadas que son resultante del proceso histórico local, regional y de la conformación como nación. Los municipios en nuestro país casi siempre han sido menospreciados políticamente, a pesar de que en su circunscripción territorial se deposita la riqueza natural de la República y, lo más importante, son el lugar de residencia de la población mexicana. Aunado al menosprecio político, han soportado la codicia y la explotación de sus recursos y habitantes por parte de poderosos grupos locales, nacionales e internacionales. De manera que el menosprecio ha devenido en sometimiento político y económico de una amplia franja del espectro municipal.

Paradójicamente, no fue sino hasta la década de los ochenta del siglo anterior que a los municipios se les dirigió una mirada algo diferente, cuando la crisis económica y las tendencias para enfrentarla aconsejaban, según los cánones del neoliberalismo, que el Estado debiera aligerarse de responsabilidades y cargas financieras, transfiriéndolas a los gobiernos locales en la medida de lo posible. Se procedió así a la descentralización político-administrativa bajo distintos esquemas para avanzar en esa transferencia de responsabilidades hacia los gobiernos estatales y municipales. En el fondo, esta fue la razón de las reformas al artículo 115 constitucional que dieron origen al actual régimen municipal de nuestro país.

Durante los últimos siete lustros se observa una mayor presencia de los municipios en la vida política nacional, tendencia que no ha estado libre de escollos y cuyo futuro avizora dificultades a sortear y por superar. Por ello, cada vez tiene mayor sentido hablar del gobierno, el territorio y la población de los municipios como elementos no sólo formalmente constitutivos de ellos, sino como elementos susceptibles de ser reconstituidos en su relación y a la vez reconstituyentes del propio espacio municipal; espacio donde convergen una variedad de relaciones de todo tipo (económicas, políticas, sociales y culturales) y donde particularmente se genera una específica relación entre gobierno y sociedad locales.

La investigación que presentamos se inscribe en ese contexto y como parte de un esfuerzo por conocer esa relación gobierno-sociedad que en buena medida determina la conformación del espacio municipal, misma que adquiere dinámicas propias con sus diversas manifestaciones. Una de ellas es la gestión pública municipal que desarrollan los gobiernos a través de la armazón e instrumentos institucionales con los que cuentan para interactuar con sus sociedades. Referente conspicuo de ese bagaje institucional es precisamente la reglamentación municipal.

Es conveniente señalar, finalmente, que el análisis de la reglamentación en sus diversos ámbitos (federal, estatal y municipal) suele considerarse como un campo muy árido y por tanto poco atractivo, en el que pocos analistas han incursionado; sin embargo, es un campo que necesariamente debe ser explorado a profundidad. El libro tiene como pretensión hacer una contribución en ese sentido, desde luego no para llenar dicho hueco, pero sí para convocar y alentar a su estudio.