Colección Biblioteca Universidad de Lima

Los retos del cambio climático: un estudio sobre las respuestas legales del Perú

Primera edición impresa: septiembre, 2019

Primera edición digital: abril, 2020

© José Félix Pinto-Bazurco

De esta edición:

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ISBN 978-9972-45-515-5

Índice

PRÓLOGO

PREFACE

PRESENTACIÓN

OBSERVACIONES INTRODUCTORIAS Y MOTIVACIÓN

PRIMERA PARTE. CONCEPTOS GENERALES

1. Método de investigación

1.1. Presunciones preliminares

1.2. Objetivos

1.3. Observaciones generales

2. Tratando de entender el problema

2.1. ¿Qué es el cambio climático?

2.2. ¿Cuáles son las consecuencias de este problema?

2.3. ¿Qué hacer para prevenirlo?

2.4. El informe sobre los 1,5 grados

2.5. Aún así, ¿por qué se niega la existencia del cambio climático?

3. Los retos de los países en vías de desarrollo

3.1. Las negociaciones internacionales

4. La efectividad del Acuerdo de París y las NDC

5. El paquete climático de Katowice

6. El rol de los países desarrollados

7. ¿Son las Cortes la solución del futuro para el problema del cambio climático?

SEGUNDA PARTE. EL CASO PERUANO

1. El Perú y el cambio climático

1.1. El medio ambiente

1.2. Emisiones y energía

1.3. Impactos

2. Marco político

2.1. La estrategia nacional ante el cambio climático

2.2. La contribución nacionalmente determinada (NDC)

3. Marco institucional

3.1. Instituciones que implementan las acciones climáticas en el Perú

3.2. La Comisión Nacional sobre Cambio Climático

3.3. El Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología (Senamhi)

3.4. El papel de los gobiernos subnacionales

4. Marco legal

4.1. La Ley General sobre Cambio Climático

4.1.1. Establece instrumentos vinculantes

4.1.2. Integra las consideraciones sobre el cambio climático en los proyectos de inversión pública

4.1.3. Crea una Comisión Nacional

4.1.4. Mandato para informes anuales

4.1.5. Planes para la migración climática

4.1.6. Reconoce la participación de actores no estatales

4.1.7. Interpreta de manera flexible la ambición de contribución al Acuerdo de París

4.1.8. Desarrolla las directrices para el financiamiento climático

4.1.9. Apoya la investigación científica, pero no establece una entidad especializada en ciencia del clima

4.2. Normas que contribuyen a la reducción de gases de efecto invernadero

4.2.1. Eficiencia energética

4.2.2 Promoción de fuentes de energía renovable

4.2.3. Conservación de sumideros de carbono

4.3. Normas que contribuyen a la adaptación al cambio climático

4.3.1. Gestión de riesgo de desastres

4.4. Normas que establecen procedimientos para la implementación de acciones climáticas

4.4.1. Implementación subnacional

5. Evaluación del sistema legal

5.1. El problema con la LMCC

TERCERA PARTE. OTROS EJEMPLOS EN AMÉRICA LATINA

1. Chile

1.1. Contribución nacionalmente determinada (NDC)

1.2. Impactos

1.3. Marco político

1.4. Marco institucional

1.5. Marco legal

1.5.1. Normas que aportan a la mitigación de gases de efecto invernadero

1.5.2. Normas de procedimiento

1.6. Adaptación

2. Colombia

2.1. Contribución nacionalmente determinada (NDC)

2.2. Impactos

2.3. Marco político

2.4. Marco institucional

2.5. Marco legal

2.5.1. Ley 1931, que establece los lineamientos para la gestión del cambio climático

2.5.2. Ley 1819 (2016)

2.5.3. Ley 1715 (2014), por medio de la cual se regula la integración de las energías renovables no convencionales al Sistema Energético Nacional

2.5.4. Ley 1523, por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres

2.5.5. Ley 1450 (2011), que expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014

2.5.6. Ley 788 (2002), por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones

2.5.7. Ley 697 (2001), mediante la cual se fomenta el uso racional y eficiente de la energía, se promueve la utilización de energías alternativas y se dictan otras disposiciones

3. México

3.1. Contribución nacionalmente determinada (NDC)

3.2. Impactos

3.3. Marco político

3.4. Marco institucional

3.5. Marco legal

3.5.1. Ley General de Cambio Climático (2012)

3.5.2. Ley de Transición Energética (2015)

3.5.3. Decreto por el que se expide la Ley de la Industria Eléctrica (LIE, 2014)

3.5.4. Reforma energética

3.5.5. Ley para la Promoción y Desarrollo de los Bioenergéticos (2008)

3.5.6. Reglamento de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (2005)

3.5.7. Ley del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios (1980)

3.5.8. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (1976)

CUARTA PARTE. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

1. Conclusiones

2. Recomendaciones

2.1. Recomendaciones generales

2.2. Recomendaciones específicas

REFERENCIAS

ANEXO. PRINCIPALES INSTRUMENTOS LEGALES CLIMÁTICOS EN EL PERÚ

Abreviaturas

Prólogo

La comunidad internacional ha estado tratando de lidiar con el problema del cambio climático durante más de treinta años. En 1988, las Naciones Unidas crearon el Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (IPCC) y le encomendaron la tarea de recopilar y evaluar los últimos conocimientos científicos. En 1992, se negoció en Río de Janeiro la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) y casi todos los países del mundo la ratificaron. La CMNUCC estableció el objetivo de prevenir la interferencia antropogénica peligrosa en el sistema climático, pero dejó la decisión de cómo lograr ese objetivo a negociaciones posteriores.

El Protocolo de Kioto de 1997 intentó cumplir los objetivos de la CMNUCC adoptando un enfoque vertical descendente (top-down), en el que cada país desarrollado debía reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero en un porcentaje determinado. Sin embargo, el Protocolo de Kioto falló. El país emisor más grande en ese momento, Estados Unidos, nunca se unió a él. Los países en rápido desarrollo, incluidas China (cuyas emisiones superaron a las de Estados Unidos a fines de la década del 2000) e India, no estaban obligados a controlar sus emisiones en absoluto. Así, las emisiones globales siguieron aumentando.

Se discutió un nuevo enfoque en la conferencia de la CMNUCC en Copenhague en el 2009, que se adoptó formalmente en París en el 2015. Fue un enfoque vertical ascendente (bottom up). Cada país presentaría su propio compromiso voluntario para lo que estaría dispuesto a hacer: una contribución determinada a escala nacional (NDC). Estos compromisos no serían jurídicamente ejecutables; el derecho internacional no tiene un proceso para imponer sanciones a los países que no las cumplen. Además, incluso si todos los países cumplen sus compromisos a cabalidad, las temperaturas globales seguirán aumentando de manera peligrosa, muy por encima de los niveles que el Acuerdo de París decidió que serían tolerables. Para empeorar la situación, Estados Unidos ha indicado que planea retirarse del Acuerdo de París (aunque esta decisión podría revertirse dependiendo del resultado de la próxima elección presidencial estadounidense en noviembre del 2020).

Mientras tanto las emisiones globales y los niveles de emisiones de gases de efecto invernadero en la atmósfera continúan aumentando cada año. Del mismo modo, la tendencia en las temperaturas continúa al alza.

En resumen, los acuerdos internacionales sobre el clima no están resolviendo el problema. Después de treinta años de esfuerzo, ha quedado claro que las soluciones deben provenir de las acciones de los países individuales. Las Naciones Unidas no nos salvarán.

Por ello, el libro de José Félix Pinto-Bazurco es una contribución sumamente importante. Se enfoca, con más profundidad que nunca, en los esfuerzos de cambio climático de un país, Perú, y también analiza en detalle los NDC, los impactos climáticos y los marcos políticos, institucionales y legales en Chile, Colombia y México.

La documentación exhaustiva y el análisis cuidadoso en este libro serán útiles para los encargados de formular políticas, los abogados y los académicos, no solo en el Perú y los otros tres países estudiados, sino en toda América Latina. Cada país está trabajando para adoptar y llevar a cabo sus propios programas para combatir el cambio climático. Todos ellos se beneficiarán de lo que este libro enseña acerca de lo que se ha creado o intentado hacer en estos cuatro Estados.

Esto no quiere decir que los esfuerzos internacionales son irrelevantes. La mayoría de los países de América Latina siguen creciendo en sus economías y dependen en gran medida de los acuerdos internacionales con el fin de proporcionar apoyo financiero para sus propios esfuerzos. La mayoría de estos países también participarán en los mecanismos que se están estableciendo de conformidad con el Acuerdo de París para recibir créditos de los países más ricos por sus reducciones de gases de efecto invernadero. Este libro también ayudará a los países latinoamericanos a facilitar el entendimiento de estos programas complejos y a la correspondiente toma de acciones.

El libro destaca una deficiencia especialmente importante en el enfoque del Perú. A diferencia de otros países de América Latina, Perú no tiene un plan nacional de adaptación. Los informes más recientes del IPCC y muchas otras instituciones científicas han demostrado que incluso en los escenarios más optimistas, las temperaturas globales continuarán aumentando durante muchos años y los impactos climáticos empeorarán. Por lo tanto, las medidas de adaptación son las acciones más importantes que pueden tomar los países como el Perú, que sufrirán las consecuencias adversas del cambio climático, pero en sí mismas hacen contribuciones muy pequeñas a las emisiones globales de gases de efecto invernadero. Esperamos que este libro contribuya a producir una mayor acción con el fin de avanzar con los planes de prevención contra los impactos climáticos que se avecinan, ayudando a los funcionarios peruanos a revisar lo que ha sido adoptado por otros países de América Latina. (Traducción al español del texto original: José Félix Pinto-Bazurco)

Michael B. Gerrard

Director del Centro Sabin para la Ley del Cambio Climático,
Escuela de Derecho de la Universidad de Columbia
Profesor de Práctica Profesional, Andrew Sabin

Preface

The international community has been attempting to grapple with the problem of climate change for more than thirty years. In 1988 the United Nations created the Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) and gave it the task of gathering and assessing the latest scientific knowledge. In 1992 the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) was negotiated in Rio de Janeiro, and almost every country in the world ratified it. The UNFCCC set the objective of preventing dangerous anthropogenic interference with the climate system, but left it to later negotiations to decide how to achieve that objective.

The Kyoto Protocol of 1997 attempted to fulfill the UNFCCC’s goals by adopting a top-down approach, in which every developed country was required to reduce its greenhouse gas emissions by a set percentage. However, the Kyoto Protocol failed. The largest emitting country at the time, the United States, never joined. The rapidly developing countries, including China (whose emissions surpassed those of the United States in the late 2000s) and India, were not required to control their emissions at all. Thus global emissions continued to rise.

A new approach was discussed at the UNFCCC’s conference in Copenhagen in 2009 and formally adopted in Paris in 2015. It was a bottom-up approach. Each country would put forward its own voluntary pledge for what it would do – a Nationally Determined Contribution (NDC). These pledges would not be enforceable; international law has no process for imposing sanctions on countries that do not meet them. Moreover, even if every country fully implements its pledges, global temperatures would still rise dangerously, far above the levels that the Paris agreement decided would be tolerable. To make matters worse, the United States has indicated that it plans to withdraw from the Paris Agreement (though this decision might be reversed depending on the outcome of the next U.S. presidential election in November 2020).

And global greenhouse gas emissions and levels of greenhouse gas emissions in the atmosphere continue to go up every year. The trend in global temperatures continues upward.

In sum, the international climate agreements are not solving the problem. After thirty years of effort, it has become clear that solutions must come from the actions of individual countries. The United Nations will not save us.

Thus Jose F. Pinto-Bazurco’s book is an extremely important contribution. It focuses, in far greater depth than ever before, on the climate change efforts of one country, Peru, and also discusses in detail the NDCs, climate impacts, and political, institutional and legal frameworks in Chile, Colombia and Mexico.

The exhaustive documentation and careful analysis in this book will be helpful to policy makers, lawyers, and scholars not only in Peru and the three other countries studied, but throughout Latin America. Every country is working to adopt and carry out its own programs to fight climate change. They will all benefit from what this book teaches about what has been created or attempted in these four states.

This is not to say that the international efforts are irrelevant. Most of the countries of Latin America are still growing their economies, and they depend heavily on international arrangements to provide financial support for their own efforts. Most of these countries will also participate in the mechanisms being established pursuant to the Paris Climate Agreement to receive credits for their greenhouse gas reductions from wealthier countries. This book will also help the Latin American countries navigate these complex programs.

The book highlights one especially important shortcoming in Peru’s approach. Unlike other countries in Latin America, Peru does not have a national adaptation plan. The most recent reports from the IPCC and many other scientific institutions have shown that even under the most optimistic scenarios, global temperatures will continue to rise for many years to come, and climate impacts will grow worse. Thus adaptation measures are the most important actions that can be taken by countries like Peru, which will suffer adverse consequences from climate change but themselves make only very small contributions to global greenhouse gas emissions. Hopefully this book will spur greater action in Peru to move forward with plans to prepare for the climate impacts that are coming, and it will help officials in Peru see what has already been adopted by other countries in Latin America.

Michael B. Gerrard

Andrew Sabin Professor of Professional Practice
Faculty Director, Sabin Center for Climate Change Law
Columbia Law School

Presentación

Empecé a escribir este libro mientras realizaba una visita de investigación en el Sabin Center for Climate Change Law de la Universidad de Columbia, durante el año 2018. Tenía un pequeño escritorio en la Facultad de Derecho, acceso a la biblioteca y a un grupo de colegas que sin duda han influenciado, a través de su extenso conocimiento, en la calidad de este trabajo.

Mi tiempo en Nueva York fue marcado por sucesos bastante relevantes en lo que respecta al cambio climático. En primer lugar, desde que Donald Trump asumió la presidencia de Estados Unidos de América (EUA) ha indicado su intención de deshacer la mayoría o todos los esfuerzos de la administración anterior para abordar el cambio climático. Muchos miembros del Congreso de EUA han expresado intenciones similares. En el 2017 Trump anunció que su país iba a retirarse del Acuerdo de París, hecho que, irónicamente, solo puede ocurrir un día después de las siguientes elecciones, en el 2020. La importancia de la potencia norteamericana en cualquier proceso internacional es esencial, y estos hechos seguramente lo marcarán de manera significativa.

El 2018 también ha sido un año especialmente relevante para las demandas climáticas, las cuales se han convertido en una alternativa ante la ausencia de soluciones por parte de los Estados. A la fecha existen más de mil casos relacionados con el cambio climático. Solo en el 2018 dos de estos casos han tenido un resultado positivo¹. Finalmente, ese también fue el año en el que las Naciones Unidas acordaron cerrar los aspectos regulatorios finales necesarios para poder poner en práctica el Acuerdo de París.

A través de los años de experiencia en temas climáticos, negociaciones internacionales, implementación nacional y academia en diversos países, he notado que existe un desbalance entre países desarrollados y aquellos que tienen menos poder en el ámbito internacional. Esto se debe, principalmente, a que el régimen internacional del cambio climático, que se encuentra dentro del sistema de las Naciones Unidas, es manejado esencialmente por los países ricos y por aquellos que cuentan con reservas petroleras significativas.

El problema con ello es que las decisiones que se toman en el sistema internacional son aceptadas también por los países menos ricos, los cuales se comprometen a implementarlas internamente. Esto tiene especial relevancia en el Acuerdo de París, pues a través de este todos los países del mundo se han comprometido a limitar sus emisiones de gases de efecto invernadero, tengan o no la capacidad para hacerlo. Este hecho es aún más importante tomando en cuenta los riesgos del cambio climático, que afectan a todos y que solo son posibles de mitigar si se cuenta con los esfuerzos significativos de los países más poderosos.

En este libro se buscará medir la capacidad institucional y regulatoria de un país para limitar sus gases de efecto invernadero y se adapte a las consecuencias del cambio climático, a través de un estudio de los instrumentos legales con los que cuenta el Estado, analizando si estos instrumentos son realmente útiles para cumplir sus metas propuestas.

Como el estudio del catálogo normativo de un país es una tarea bastante compleja, he elegido al Perú como caso de estudio, país del cual conozco sus instituciones y su relación con el cambio climático. Considero también que es un Estado que representa bastante bien a aquellos que están en vías de desarrollo y sobre el cual pesa de manera particular la influencia de los tratados internacionales que suscribe, pues su política exterior suele estar muy alineada con las metas y objetivos climáticos propuestos y acordados por la comunidad internacional.

Además, se presenta una breve evaluación comparativa con algunos países de América Latina, a fin de contar con una referencia sobre la actividad de los Estados que tienen con niveles de desarrollo y economías diferentes.

La primera parte de esta obra consiste en una aproximación introductoria a varios temas relacionados con la ciencia del cambio climático, al derecho del cambio climático y a la política internacional del cambio climático. La segunda parte presenta en detalle los resultados de mi investigación, es decir, la situación política, las metas climáticas, los arreglos institucionales, así como un análisis de la legislación relacionada con el cambio climático en el Perú. La tercera parte evalúa, de manera general, la situación en algunos países de América Latina. Concluye con una serie de observaciones y recomendaciones.

El objetivo central de este libro es sustentar la idea de que para implementar acciones efectivas de protección del cambio climático es necesario contar con una estructura legislativa e institucional adecuada que permita tratar el problema del cambio climático en el largo plazo, y de acuerdo con los intereses de cada país. Espero, pues, que este trabajo sirva como herramienta para lograr una implementación climática más efectiva.

La realización de esta obra no hubiera sido posible sin el soporte de Sandra, mi esposa. Asimismo, agradezco a aquellas personas que me han apoyado de distintas maneras para su elaboración: Michael Gerrard, Michael Burger, Thilo Marauhn, Heike Walk, Augusto Arzubiaga, José Luis Pérez Sánchez-Cerro, Natley Williams, Daniel Klein, Hafida Lahiouel, Carlos Buller, Ernesto Pinto-Bazurco, Rómulo Assereto y Eduardo Calvo.

Del mismo modo, expreso mi agradecimiento a las siguientes instituciones por haberme brindado espacios y herramientas esenciales para realizar la investigación requerida para este libro: Sabin Center for Climate Change Law, Columbia Univesity, Freie Universität Berlin y la Alexander von Humboldt-Stiftung.

Observaciones introductorias y motivación

La mayoría de los desafíos y los problemas medioambientales y sus efectos trascienden las fronteras nacionales y —en algunos casos— son de alcance mundial, por lo que, a fin de idear soluciones y respuestas eficaces, es indispensable que los Estados colaboren a través de marcos jurídicos apropiados. El derecho internacional del medio ambiente es el ámbito del derecho internacional público que se ocupa de los Estados y de las organizaciones internacionales con respecto a la protección del medio ambiente¹. No se aplica de manera aislada, sino que se fundamenta en las normas y los principios del derecho internacional público general. Las fuentes tradicionales de derecho internacional enunciadas en el artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia han dado lugar a un amplio conjunto de obligaciones jurídicas internacionales, cuyo principal objetivo es la protección del medio ambiente y el uso sostenible de los recursos naturales (Sands y Peel, 2012).

Mi interés acerca de los retos en la implementación de normas extranjeras en países en vías de desarrollo nace en la Facultad de Derecho de la Universidad de Lima, donde los profesores sostenían que muchos de los defectos en la legislación nacional se debían a que las normas eran “importadas” de otros países, sin haberse tomado en cuenta la realidad del Perú al momento de hacer la transferencia.

Luego, cuando investigaba para mi doctorado en Alemania, apliqué esta idea a la implementación de acuerdos internacionales sobre medio ambiente, y adapté estudios de Helge Jörgens (Holzinger, Jörgens y Knill, 2007, p. 13) que apoyaban la tesis de que existe una difusión político-normativa desde los países desarrollados hacia los países en vías de desarrollo.

Años más tarde pude constatar personalmente esta problemática durante mi trabajo en el Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú (MRE). Una de mis tareas como asesor en temas medioambientales era seguir los procesos de ratificación de acuerdos internacionales. Pude observar cómo el gobierno ratificaba acuerdos sin contar frecuentemente con arreglos institucionales y normativos adecuados para implementarlos².

Posteriormente formé parte del equipo de negociación del Perú para la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático que se llevó a cabo en Lima, en el 2014 (COP 20)³per diem