Jose Rodríguez. Doctor y bachiller en economía por la Pontificia Universidad Católica del Perú y magíster en economía por la Pontificia Universidad Católica de Río de Janeiro en Brasil. Profesor principal del Departamento de Economía de la PUCP, en donde se desempeña como jefe del mismo en el período 2014-2017. Ha sido jefe de la Unidad de Medición de la Calidad Educativa del Ministerio de Educación entre 1999 y 2002. Forma parte de la Comisión Consultiva de Medición de la Pobreza del INEI desde su creación, en 2007. Sus áreas de interés de investigación incluyen economía de la educación, mercados laborales y economía del bienestar.
Pedro Francke. Magíster en economía, investigador y profesor principal de la Pontificia Universidad Católica del Perú. En el Estado, se ha desempeñado como director ejecutivo de Foncodes y coordinador de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (entre 2001 y 2002) y, en el campo de la salud pública, ha sido presidente ejecutivo de Sisol (Hospitales de la Solidaridad) en Lima (2011) y gerente general de EsSalud (2011-2012). En la sociedad civil, ha sido coordinador nacional del Foro de la Sociedad Civil en Salud (ForoSalud).
Exclusión
e inclusión social
en el Perú
Logros y desafíos para el desarrollo
José Rodríguez
Pedro Francke
Editores
Exclusión e inclusión social en el Perú
Logros y desafíos para el desarrollo
José Rodríguez y Pedro Francke, editores, 2017
© Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, 2018
Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú
feditor@pucp.edu.pe
www.fondoeditorial.pucp.edu.pe
Primera edición digital: octubre de 2018
Agradecimientos
Este volumen forma parte de un proyecto que impulsó Waldo Mendoza desde la jefatura del Departamento de Economía de la PUCP durante los dos períodos que tuvo esa responsabilidad, entre 2008 y 2014.
Todos los trabajos de este volumen han sido presentados en diferentes ambientes, han sido objeto de comentarios y animado interesantes discusiones. En ese sentido, debemos agradecer a Pepi Patrón, Javier Escobal, Javier Herrera, Margarita Petrera, Silvana Vargas, Hugo Ñopo y Carolina Trivelli.
Presentación
Los altos grados de desigualdad y exclusión que persisten en el Perú han marcado las reflexiones sociales en los últimos años.
Si la pobreza era el tema central de preocupación en los años noventa entre organismos internacionales de desarrollo y académicos de la economía social, a nivel internacional y de rebote en el Perú, desde la década pasada la desigualdad, las desigualdades y las relaciones sociales entre grupos se han ido instalando en los análisis sociales como un asunto de importancia central.
Estas preocupaciones no son un fenómeno exclusivamente nacional; en otras latitudes se ha acuñado el término de «desigualdades horizontales» para destacar las diferencias entre grupos sociales por razones étnicas, de género u otras. La mirada de la exclusión, por su parte, ha desarrollado estos conceptos poniendo énfasis no solo en las desigualdades; sino en la forma como se relacionan estos grupos con distinta ubicación en la jerarquía social.
La preocupación por la exclusión ha alcanzado espacios que van mucho más allá de la academia. El gobierno de Ollanta Humala puso el tema de la inclusión como uno de los aspectos centrales de su gestión, lo que ha sido patente desde la creación del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (Midis) en los primeros meses de su gestión, hasta en los mensajes presidenciales del 28 de julio, donde señaló que su propuesta era de una «renovada visión de inclusión».
Pero independientemente de que ya se haya logrado captar la atención de la ciudadanía y de los políticos sobre estos asuntos, tanto desde la evolución de estos problemas, como desde las políticas públicas y desde el debate académico, persiste la necesidad de reflexionar sobre dichos problemas y buscar alternativas de política que le hagan frente a los mismos.
En efecto, a pesar de haber culminado ya la administración de Humala en que se planteó el tema de la inclusión como fundamental y de haberse respondido a este reto con diversos programas sociales, en particular los articulados en el Midis —Pensión 65, CunaMás, QaliWarma y Beca 18—, apenas parece que hubiéramos arañado estos persistentes problemas de la sociedad peruana. Los últimos años fueron excepcionalmente favorables desde la economía, con condiciones externas que han permitido un crecimiento económico pocas veces visto en nuestro país, lo que ha redundado en un «chorreo» que ha llegado a sectores varios sociales y en un amplio espacio fiscal para la aplicación de políticas sociales. Los problemas estructurales del país, como las desigualdades y la exclusión, sin embargo, siguen vigentes y siendo de primera importancia. Más aún en un contexto como el actual, en el que las favorables condiciones económicas internacionales han cambiado.
Por el lado de las políticas públicas, las propuestas de nuevos programas, su articulación en el Midis y las propuestas de estrategias de inclusión social presentadas en algunos foros por las autoridades responsables, han mostrado que se han dejado de lado temas significativos y que, como suele suceder, la implementación de nuevas políticas públicas y cambios a nivel gubernamental no ha acabado con las discusiones; sino más bien ha abierto nuevas interrogantes. Recientemente, las iniciativas anunciadas por el gobierno en sectores como educación y salud, con nuevos enfoques de reforma, abren también la pregunta sobre cómo estos se relacionan con las preocupaciones de la desigualdad, la exclusión y la débil garantía de derechos sociales.
Frente a esta situación, el presente volumen busca contribuir a los debates y aproximaciones en relación a la pobreza, la desigualdad y la exclusión con nuevas miradas.
Una primera es la revisión, indispensable, que plantea el artículo de Javier Iguíñiz, sobre el concepto mismo de exclusión (e inclusión). La generalización del uso de un concepto como la exclusión que, saliendo de la academia, pasa al ámbito político y de la opinión pública, ha llevado a que este sea usado con acepciones diversas, casi como un comodín que, sin tener determinado un sentido específico, sirve para completar proposiciones diversas. Esto dificulta sobremanera el poder desarrollar una discusión ordenada al respecto. El artículo de Iguíñiz avanza en precisar el concepto de la exclusión desde una óptica relacional, que parece ser uno de los aportes más interesantes e innovadores de dicho concepto en relación a otros que han marcado las discusiones sociales, como los de pobreza o desigualdad. No se trata, desde este punto de vista, solamente de que haya privaciones o diferencias entre unos y otros, ni siquiera solo que haya jerarquías; sino de la forma como distintos grupos sociales se relacionan unos con otros.
La multidimensionalidad de los elementos que constituyen la calidad de vida y que por lo tanto deben necesariamente tenerse en cuenta en cualquier análisis de los progresos sociales o de las privaciones humanas, es analizada en torno a las medidas de pobreza por el trabajo de Clausen y Flor. Ya hace varios años que las serias limitaciones de una medida de pobreza limitada a la dimensión económica ha sido reconocida por la comunidad académica, a pesar de lo cual aún las instituciones oficiales (como el Inei) la consideran central y los medios de comunicación la privilegian. La consideración de privaciones en relación a asuntos como ciudadanía, participación social, autonomía y seguridad, además de los más clásicos como salud y educación, es lo que permite que este estudio abra las puertas a una evaluación de la pobreza que considera las relaciones sociales de exclusión como centrales.
Dada la fuerza que tienen las disparidades económicas que hay entre las distintas regiones del Perú, que están a la base de muchas desigualdades sociales, resulta importante reexaminar cómo el crecimiento económico está llevando —o no— a una reducción de esas agudas diferencias. A ello se orienta el trabajo de Augusto Delgado y Gabriel Rodríguez. La conclusión es fuerte: no estamos caminando a una igualdad económica entre regiones y, si bien hay un grupo de regiones básicamente costeras que convergen, hay otros grupos que se quedan atrás y un par de regiones que aparecen descolgadas de estos «clubes de convergencia». En una acepción nueva, digamos extendida, podríamos llamarlas «regiones excluidas del crecimiento económico». Si sabemos que la economía es un fuerte determinante de los resultados sociales, la clara conclusión es que debemos tener políticas orientadas a promover una convergencia económica que hoy no se está produciendo.
Si mirar las desigualdades económicas a través del lente del crecimiento regional es una mirada importante, las desigualdades en la educación y la salud resultan también centrales. Dados los análisis previos sobre la desigualdad en educación y salud, podría parecer que hay poco que aportar en este terreno. Pero el análisis de Beteta y Del Pozo va bastante más allá, incluyendo la desagregación de la desigualdad y su variación a lo largo del tiempo entre edades, ámbitos rural y urbano y políticas claves —como el aseguramiento en salud—, permitiendo mostrar cómo la desigualdad se ha reducido en varios subgrupos y con la afiliación al SIS. En el caso de la educación, los resultados más bien muestran resultados preocupantes en cuanto a la desigualdad en relación a los pueblos indígenas, al mismo tiempo que los programas nutricionales no parecen estar ayudando. De esta manera, la discusión sobre la evolución de la desigualdad, que se ha concentrado en los últimos años en la desigualdad de ingresos, se enriquece con esta mirada de la desigualdad en el acceso a servicios de educación y salud, incluyendo algunos de sus determinantes próximos.
Un grupo social para el cual los análisis y las políticas han sido claramente insuficientes es el de los adultos mayores. Durante décadas anteriores, la política social ha priorizado a los niños, en especial en la salud y la educación. El cambio del perfil demográfico y epidemiológico, así como la nueva sociedad del conocimiento, plantean nuevas prioridades. Los adultos mayores, cuyo número y proporción aumentan aunque estemos lejos de países de envejecimiento avanzado como Japón, adquieren una importancia mucho mayor; a pesar de lo cual, hasta el momento, son escasas las investigaciones sobre ellos. Al mismo tiempo, entre las reformas de los sistemas de jubilación que introdujeron las AFP y el programa Pensión 65, más el SIS y las políticas de aseguramiento en salud, ha habido importantes reformas e innovaciones en relación a este grupo social, frente a las cuales el trabajo de Luis García desmenuza los avances de cobertura, pero también las fuertes limitaciones aún prevalecientes.
Finalmente, desde la gestión pública, la dimensión territorial de las políticas de inclusión social ha sido un asunto poco analizado. Siendo el Perú un país con alta heterogeneidad geográfica entre sus regiones y teniendo un estado descentralizado con gobiernos regionales y locales, este ha sido un punto débil en las discusiones sobre políticas de inclusión social. El artículo de Edgardo Cruzado considera tanto la mirada de políticas y programas como la mirada de territorios y niveles de gobierno, para luego analizar un programa especial del Midis para abordar esta problemática. Se constituye, así, en una mirada novedosa de este asunto central para las políticas públicas: cuál es la territorialización de estas.
De esta manera, el presente volumen recorre lo que podemos considerar temas centrales en la discusión de la desigualdad y la exclusión, así como de las políticas públicas para enfrentarlas, siendo al mismo tiempo asuntos que se han discutido poco entre los economistas en el Perú.
La discusión de la problemática de la desigualdad y la exclusión no es nueva para el departamento de economía de la PUCP. Corresponde a dos destacados profesores de economía de la PUCP, de los años sesenta y setenta, el primer texto, ya clásico, sobre la desigualdad económica en el Perú; me refiero al libro de Richard Webb y Adolfo Figueroa, titulado Distribución del ingreso en el Perú, publicado en 1975. La PUCP fue un espacio donde el término «exclusión» inició su recorrido académico y social en el Perú, con la publicación de Adolfo Figueroa, Denis Sulmont y Teófilo Altamirano, hace diesiocho años. Luego, en 2011, el departamento de economía de la PUCP publicó un libro editado por Janina León y Javier Iguíñiz sobre las desigualdades en el Perú. Con el presente volumen, desde la PUCP, realizamos un nuevo intento de aportar a la discusión de estos asuntos fundamentales del quehacer nacional.